Jelen írásban a külhoni magyar közösségek autonómiatörekvéseinek kérdését kívánjuk röviden körbejárni. Célunk nem egy retrospektív kép adása, vagyis nem annyira az autonómiatörekvések múltjára koncentrálunk, hanem sokkal inkább a mai európai környezetet és e célok megvalósítását gátló egyes tényezőket vizsgálunk majd. Az írásban amellett fogunk érvelni, hogy habár a nemzetközi környezet alapvetően kedvezőtlen az autonómiaküzdelmek számára, azok sikertelenségében mégis a közösségek belső megosztottsága a döntő ok, ami felveti a regionális társadalmi-politikai elitük felelősségének kérdését is.

Az európai környezet

Az elmúlt két évszázadban Európa államfejlődésének meghatározó keretet adott a nemzetállamiság; a (nemzet)állami szuverenitás tartalmát pedig a regionalizmus, a centralizáció és az európai egyesülés különböző időszakokban és régiókban eltérő intenzitású jelenléte tartotta állandó mozgásban. A közép-európai térség vonatkozásában ezen túlmenően a geopolitikai kiszolgáltatottságot – a nagyhatalmi befolyás meghatározóságát – kell hangsúlyozni, amelynek hatása az államhatárok külső hatalmi tényezők általi kijelölésében és a szintén kívülről „érkező” kontinentális kisebbségvédelmi iránymutatások megfogalmazásában is jelentős.

A közép-európai nemzetiségi kérdésben a határkijelölések módja és a nagyhatalmi érdekek döntő fontosságúak: 1919-20-ban Franciaország, 1938-41-ben Németország, 1945-ben pedig a Szovjetunió stratégiai érdekei szerint rajzolták újra a térségi államhatárokat. A történelem fintora, hogy Magyarország esetében az 1941-es határok közelebb voltak az etnikai igazságossághoz, mint az 1914-esek, 1920-asok vagy 1947-esek. A térségi nagyhatalmi befolyás napjainkig megmaradt; a változó geopolitikai környezet tette lehetővé 1989-90-ben a szovjet típusú közép-európai államrendszerek bukását, majd 1999-ben és 2004-ben az Észak-atlanti Szerződés Szervezete (NATO), illetve 2004-ben és 2007-ben az Európai Unió (EU) közép-európai bővítését.[2]

Az etnikaiaknak meg nem felelő politikai határok vezettek az európai kisebbségi szabályok kialakulásához már a 19. századtól kezdve. A szabályrendszerek kialakításában – az első világháborút megelőzően, a Nemzetek Szövetsége idején és 1945 után is – a nagyhatalmi érdekeknek volt döntő súlya. Az 1970-es évektől kezdődött hasonló folyamat, majd az 1990-es években – amikor a közép-európai térség kiszabadult a szovjet szorításból és felszínre törtek az addig többé-kevésbé elfojtott etnikai konfliktusok – kifejezetten a kisebbségi kérdés felé irányult a nyugat-európai államok figyelme. Az akkor az Európa Tanács (ET) keretében született Regionális és kisebbségi nyelvek európai chartája (1992) és a Keretegyezmény a nemzeti kisebbségek védelméről (1995), valamint az EU 1993-as koppenhágai kritériumai[3] kisebbségvédelmi előírásának célja a „váratlanul” felszínre tört etnikai feszültségek (például a marosvásárhelyi véres március 1990-ben, konfliktusok Jugoszláviában és a Szovjetunióban) kezelése volt – miképp ezt célozta az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) Kisebbségügyi főbiztosi tisztségének létrehozása is.[4]

Az 1990-es években kialakított európai kisebbségvédelmi szabályozási keret célja a konfliktusok kezelhető szinten tartása volt, az ennek biztosításához szükségesnél nagyobb nyomást nem helyeztek az államokra. Ebből következően a külhoni magyar törekvések – legalább névleges – fókuszában álló autonómia-törekvések nem élveznek nemzetközi támogatást. Ez utóbbi intézménynek a vonatkozásában az egyik legfontosabb dokumentum az ET Parlamenti Közgyűlése 1201. számú ajánlása, amelynek értelmezése során a Velencei Bizottság is hangsúlyozta, hogy az habár a szöveg szerint a kisebbségek jogosultak speciális státuszra, annak megteremtésére csak az állam beleegyezésével, az állami jogszabályi keretek között kerülhet sor.[5] Az azóta született ET-dokumentumok – így például a 1609(2003) számú ajánlás (Gross-jelentés) vagy a 2040(2014) számú ajánlás (Kalmár-jelentés) – is hitet tettek a területi autonómia mellett, de ezek a soft law jellegű szabályok semmilyen tekintetben nem jelentenek kötelezettséget az államoknak.

A gyakorlat azt mutatja, hogy a nemzetközi közösség a területi autonómiát ott szorgalmazza, ahol az már létezik és felszámolása feszültséget keltene, illetve ha létrehozása segíthet az adott állam szétesését megelőzni.^[6] Sokat mondó példa, hogy 2008-ban a nemzetközi közösség hajlandóbb volt Koszovót független államként elismerni, mint egy Szerbián belüli autonóm megoldás kialakítását kezdeményezni.^[7] A kulcs tehát a területi autonómiák kapcsán az államon belüli akaratban van.

A mai Európát három nagy régióra oszthatjuk a nemzetiségi ismérvek figyelembe vételével létesített területi autonómia alkalmazása tekintetében. A határok nem élesek, de nagyjából a következők szerint állapíthatók meg:

• Nyugat-Európában nem történt meg az elmúlt 100 évben a többnemzetiségű államok széttöredezése – leszámítva Norvégia 1905-ös és Írország 1922-es függetlenségét – így a II. világháború utáni demokratizálódás, illetve társadalmi-politikai átalakulás során a regionalizmus térnyerésével párhuzamosan került sor nemzetiségi szempontokat is figyelembe vevő decentralizáció végrehajtására egyes államokban, így például Belgium, az Egyesült Királyság, Olaszország vagy Spanyolországban.
• Közép-Európában 1918-ban eltűntek a soknemzetiségű birodalmak és létrejöttek a szintén soknemzetiségű nemzetállamok, sok esetben fiktív államnemzettel (csehszlovák, jugoszláv). Az 1940-es években a nemzetiségek jelentős részét kitelepítették/elűzték szülőföldjéről, ezzel és az 1990 körüli függetlenedésekkel a térség államainak etnikai sokszínűsége mára jelentősen csökkent. A nemzeti jellegű kisállamiság térnyerése és a nemzetállamok viszonylag magas fokú etnikai tisztasága miatt ebben a térségben – néhány kivételtől eltekintve – a nemzetiségi vagy területi autonómia intézménye nem alkalmazott.

• Kelet-Európában – habár természetesen valódi autonómiáról nem lehetett szó egy totalitárius rendszerben – a szovjet nemzetiségpolitika a területi elv lehető legkisebb egységig történtő érvényre juttatását (korenyizacija, „gyökeresítés”)^[8] célozta annak érdekében, hogy az etnikai többségtől eltérő, kompakt tömbben lakó csoportok szocialista integrációja ne keletkeztessen etnikai feszültséget.[9] Ezek a területi intézmények a Szovjetunió felbomlását követően is döntően megmaradtak.

Az 1990-es években felépített európai kisebbségvédelmi rendszer környezete mára megváltozott, amiben szerepe van az európai biztonsági helyzet átalakulásának, a nyugat-európai függetlenségi törekvések megerősödésének, a migrációnak és nem utolsósorban a szinte teljes közép-európai térség euroatlanti integrációja megvalósulásának. Erősen romlott az ET említett egyezményei ciklikus felülvizsgálati folyamatának hatékonysága – egyes államok minden retorzió nélkül éveket késnek a beszámolókkal, illetve néha a felülvizsgálatot végző intézmény próbálja – a szerződő felek szerződéskötéskori akaratával ellentétesen – „átértelmezni” feladatát.^[10] Az EU is igyekszik a tagállamai kisebbségi kérdéseitől távol tartani magát – dacára a koppenhágai kritériumoknak – ami jelentős mértékben hozzájárult ahhoz, hogy egyes tagállamokban ma alacsonyabb az őshonos kisebbségek védelmének szintje, mint az EU-csatlakozásukkor, más tagállamoktól pedig nem elvárt bármiféle kisebbségvédelmi szabályozás megalkotása és alkalmazása.^[11]

^{1. ábra. Olyan területi egységek és államok az Oroszországon kívüli Európában, ahol a nyelvi jogok kifejezetten területhez kötődnek (Saját szerkesztés)}

A területi autonómiához kapcsolódó kortárs, de valójában állandó félelmek közül az elszakadás kérdését érdemes említeni, hiszen az elmúlt évtizedben jelentősen erősödött egyes területeken az új állam alapítására vonatkozó igény. Katalóniában a függetlenség támogatottsága az 2006-2009 közötti 15% körüli értékről 2013 novemberére 48,5%-os csúcsra emelkedett, majd egy 40% körüli értékre beállva stabilizálódott.^[12] A változást egyértelműen visszajelezték az elmúlt időszak spanyolországi és európai parlamenti választásainak eredményei. Az észak-belgiumi Flandriában szintén magas, 41,5%-os eredményt – országosan 25%-ot – ért el a két függetlenségpárti flamand erő a 2019. májusi EP-választáson,^[13] de hasonlóan szerepeltek a 2019 októberében egy időben tartott önkormányzati és országos parlamenti választáson is.^[14] Ugyanígy erős a 2014-es kudarccal végződött függetlenségi népszavazásból a Brexit-ellenességgel visszakapaszkodó, függetlenségért küzdő Skót Nemzeti Párt (SNP) is, amely 45%-ot szerzett a 2019. decemberi egyesült királyságbeli parlamenti választáson Skóciában, 47 helyet megszerezve a skóciai 59-ből. Ellenpélda viszont az Olaszországhoz tartozó Dél-Tirol, amelynek zömében németajkú választóinak még negyede szavazott függetlenségi pártokra a 2013-as regionális választáson, de 2018-ban már csak kevesebb, mint egynyolcada.

A kortárs függetlenségi törekvések etnikai és gazdasági érvekkel tematizáltak: Katalónia a spanyol állam „nyomása” mellett gazdasági kizsákmányolása elleni eszközül tekint a függetlenségre, Flandria szakadárjai a „lusta és inproduktív” vallonok – Belgium déli felének francia nyelvű lakossága – gazdasági „élősködése” ellen küzdenének, míg Skócia függetlenségpártijai a 2016-os Brexit-népszavazás kontextusát használják ki – a skóciai szavazók 62%-a az EU-ban maradás mellett voksolt, szemben az 51,9%-os országos kilépéspárti többséggel. Az EU alapvetően vonakodó állást foglalni ezekben a kérdésekben – hiszen tagállamai területi integritásának és területileg definiálható, minden esetben EU-párti lakosságuk meghatározó része szándékainak ütközéséről van szó – de ezt a vonakodást vélhetően nem lehet a végletekig fenntartani.^[15]

Összegezve tehát az európai közeg bár elismeri és ajánlja a nemzetiségi elven létesítendő területi autonómiát, annak létrejöttét nem mozdítja elő. Ez érthető és elfogadható álláspont, ami az önkormányzatiságra törekvő csoportok természetes felelősségét erősíti e törekvések vonatkozásában. Ami ezen túlmenően meghatározó fontosságú az az, hogy – habár például az ET 1334-es határozata hangsúlyozza a területi autonómia és az elszakadás ok-okozati összekapcsolásának helytelenségét[16] – egyes nyugat-európai területi autonómiák ma könnyen ábrázolhatóak példaként arra, hogy a területi elhatárolás és az intézményrendszer kiépítése vezethet a függetlenségi törekvések megerősödéséhez. Ez kedvezőtlen kontextust teremt a külhoni magyar törekvéseknek.

A külhoni magyar törekvések

Habár kifejezetten szükséges az erre irányuló kutatások állandó mélyítése, ehelyütt nincs lehetőségünk még felületes áttekintését nyújtani sem az egyes közösségek autonómia- és jogfejlesztő törekvései történetének, mai helyzetüknek és a közösségek autonómiával kapcsolatos percepcióinak, tudásának és belső megosztottságának.[17] Összefoglalóan annyit fontos kiemelni, hogy ma a helyi és megyei önkormányzatiság kereteit meghaladó önkormányzatisággal vagy ahhoz hasonló jogokkal elsősorban a néhány ezer fős szlovéniai és a mintegy 200 000-250 000 fős vajdasági magyar közösség rendelkezik. Az 1989 utáni változások – a valódi önkormányzatiság térnyerése miatt – jelentős pozíciókhoz juttatták a magyar közösségek tagjait, de a mindennapi tapasztalatok azt mutatják, hogy mélyreható alkotmányos reformok és a magasabb szintű területi önkormányzatiság nélkül a magyarság közösségi jogegyenlősége nem biztosítható.

Ahogy hangsúlyoztuk, az európai intézmények 1990-es évekbeli politikai beavatkozásai a közép-európai térségben az egyéni jogok kiterjesztését célozták az állampolgári jogegyenlőség megteremtése érdekében. Ez a jogegyenlőség azonban nem lehet teljes, mert egy kisebbségi közösség tagjainak önazonosságuk megőrzése érdekében sokszor olyan helyzetekben is erőforrásokat kell mozgósítaniuk, amelyekben a többséghez tartozók számára magától értetődően adottak – az állam által biztosított – feltételek különösebb erőfeszítés nélkül,[18] ezt a kihívást pedig nem vagy nem teljesen kezelték az érintett államok, sem pedig a nyugat-európai hatás.

A nyugati behatás jelentősége mégsem elhanyagolható: 1990-ben sok helyen még a magyarok pártalapítási jogát is kétségbe vonták az etnikai kizárólagosságra épülő nemzetállamban hívő tömegek és politikusok, míg az évtized második felében a magyar politikai érdekképviselet kormányra került Romániában és Szlovákiában, 2000 – Milošević bukása – után pedig Szerbiában is. A politika logikájából fakadóan a kormányzati részvételnek köszönhetően a magyar közösség számára fontos jogszabály-változtatások történtek és a jogérvényesítés is jobb eséllyel valósult meg a kormánytagságok következtében. Annak ellenére, hogy áttörésszerű eredményeket – elsősorban a közösségi jogállás, a kollektív jogok tekintetében – nem sikerült elérniük, illetve hogy egyes országokban – elsősorban Szlovákiában és Ukrajnában – a magyar érdekképviselet léte magyarellenes választási körzetek kialakításához vezetett, a „magyar” politizálás legitimációja mégis minden érintett országban magától értetődővé és természetessé, még ha nem is feltétlenül kívánatossá vált.

^{2. ábra. A külhoni magyarok főbb területi alapú autonómiatörekvései. 1. Az 1994-es Komáromi megye, 2. a Beregszászi járás, 3. az RMDSZ által javasolt Székelyföld, 4. a VMDK által 1992-ben javasolt Magyar Autonóm Körzet. (Saját szerkesztés)}

Az egyéni jogegyenlőségre épülő megközelítés azonban többnyire nem elégítette ki a magyar közösségek tagjait és vezetőit, főleg az etnikai reneszánszukat élő közép-európai államok nemzetépítő törekvései közepette. Ezt mutatta az Ukrajna függetlenségéről rendezett népszavazással egyidőben tartott a Beregszászi járás magyar autonóm körzetté alakításáról szóló sikeres, de Kijev által el nem ismert 1991-es voksolás, a szlovákiai magyarság választott elöljárói túlnyomó többségének részvételével tartott 1994. januári észak-komáromi nagygyűlés, majd a szlovákiai megyésítés során javasolt Komáromi megye. Ebbe a sorba illeszkedett a Vajdasági Magyarok Demokratikus Közösségének (VMDK) 1992-es elképzelése a többszintű autonómiáról és abban a Magyar Autonóm Körzetről, illetve a székelyföldi autonómia létrejöttéért rendszeresen tartott tömegdemonstrációk is. A székelyföldi törekvések a legvirulensebbek, de a közösségen belül nincs egyetértés a vonatkozó legalapvetőbb kérdésekben sem.

Az autonómiatörekvésekre a válasz minden esetben állami elnyomás vagy elhallgatás lett, amit segített, hogy a nemzetközi közösség sem ítélte azokat olyan súlyúnak, amelyek érvényre juttatása mellett síkra kellett volna szállnia. A nemzetközi közösség kiváltképpen az ukrajnai félszigetnek autonómiát biztosító 1994-es budapesti egyezmény vagy a boszniai háborút lezáró 1995-ös daytoni megállapodás során forszírozta az államon belüli területi megoldás gyakorlatba ültetését. Saját érdekéből – a Dnyesztermellékhez hasonló helyzet elkerülése és Koszovó „visszacsábítása” miatt – adott területi autonómiát Moldova Gagauziának, illetve Szerbia a Vajdaságnak. Ezen túlmenően azonban területi megoldás nem került gyakorlatba ültetésre, pedig igény lett volna rá.

Több tényező dolgozik a külhoni magyar közösségek autonómiatörekvései ellen: az előző fejezetben „nyugat-európaiként” definiált területi autonómiák többnyire vagy földrajzilag egyértelműen elkülönülnek (Åland-szigetek, Feröer-szigetek) vagy olyan területeken jöttek létre, amelyeknek történelmileg jól kijelölt határai vannak (Katalónia, Baszkföld) vagy az adott állam lakosságának egésze volt érdekelt a belső határok kijelölésében (Belgium). A külhoni magyarok esetében hasonló földrajzi meghatározhatóság és döntő helyi etnikai többség esetleg a kárpátaljai, székelyföldi és a vajdasági tömbmagyarság esetében állhat fent. Ezen közösségek számára is probléma azonban a tömbön kívül élő magyarok jelentős száma és aránya, ami önmagában gyengítőleg hat az autonómiaelképzelések megfogalmazására. E közösségek számára a dél-tiroli németek törekvései jelenthetnek inspirációt, de a lényeges helyzetbeli különbségek miatt a dél-tiroliak tudatos építkezése sem feltétlenül jelent adaptálható mintát.[19]

Nem véletlen ezért, hogy a magyar kisebbségek mindenhol komplex – területi és személyi elvet ötvöző – autonómiatervekkel rukkoltak elő 1989 után annak érdekében, hogy a közösségek minél több tagja számára biztosíthassanak különleges jogokat. Az ilyen komplex tervek gyakorlatba ültetése viszont összetett alkotmányjogi reformot igényelne az érintett államokban, amelyhez a magyar közösségek egyszerűen nem rendelkeznek kellő érdekérvényesítő potenciállal, az államok egyértelműen ellenérdekeltek a megvalósításban, a nemzetközi környezet pedig nem támogató.

Mindez felveti azt a kérdést, hogy akkor mire törekedhettek reálisan a szomszédos országok magyar politikai érdekképviseletei? A válasz – ahogy említettük – az országos politikai hatalomból való részesedés, a kormánykoalíciókba való bejutás és a pozíciószerzés lett, amiben a nemzetközi közösség is támogató volt. Ez viszont a politikai elitet eltávolította az autonómia gondolatától, miközben a jogalkotó és jogérvényesítő potenciáljuk változó maradt. A választópolgárokban ez úgy csapódott le, hogy a politikusok csak ígérgetnek – autonómiát például – de nekik köszönhető igazi javulás nincs az életükben. Ennek eredménye pedig a magyar etnikai politizálástól való eltávolodás lett.

Mára a magyar közösségeket korábban jellemző, országos átlagot meghaladó mozgósítási arány a múlté,[20] illetve egyre nagyobb arányban tapasztalható a magyar politikai opciótól való elfordulás – Szlovákiában 2010 óta létezik a szlovák-magyar Most-Híd párt, de ott, illetve Romániában és Szerbiában is erősödik a többségi pártokra szavazás, immár a tömbterületeken is. A 2019-es európai parlamenti választások ebből a szempontból kifejezetten intőek: Szlovákiában sem a magyar Magyar Közösség Pártja (MKP), sem a szlovák-magyar Híd-Most nem tudta megugrani az 5%-os küszöböt, jelentős részben azért, mert a részvétel a magyarlakta járásokban – az egyébként Európában hagyományosan legalacsonyabb – szlovákiai országos részvételi arány alatt volt.[21] Még sokat mondóbb az az adat, hogy a két legmagyarabb járásban – a Dunaszerdahelyiben és a Komáromiban – a két magyar etnikai érdeket képviselő párt által megszerzett szavazatok aránya az összes szavazat között a 2014-es és a 2019-es EP-választás eredményeit összevetve 14,12%-ot és 13,08%-ot csökkent öt év alatt, vagyis a két járásban ennyivel több szavazatot kaptak az összes szavazaton belül a szlovák pártok.[22]

^{3. ábra. Olyan közigazgatási egységek, amelyekben a 2020-as szlovákiai parlamenti választáson a pozsonyi parlamentbe be nem jutó párt szerzett többséget (Saját szerkesztés)}

Hasonló kudarc érte a két politikai erőt a 2020. február 29-i szlovákiai parlamenti választáson is – az MKP helyett a némileg más összetételű Magyar Közösségi Összefogás (MKÖ) indult – mindketten az 5%-os küszöb alatt maradtak, miközben a magyar lakta területek mozgósítási arányai néhol lényegesen elmaradtak az országos átlagtól és a magyar választók a korábbiaknál is nagyobb számban támogattak szlovák politikai formációkat.

Nem sokkal jobb a helyzet Romániában sem, ahol a Romániai Magyar Demokrata Szövetség (RMDSZ) a 2019-es EP-választás során csak a Kárpáton túli román szavazatokkal érte el az 5%-os küszöböt.^[23] Számukra várhatóan szintén komoly kihívás lesz a 2020 végére várható romániai parlamenti választáson az 5%-ös küszöb meghaladása. A romániai magyar establishment-tel szembeni ellenérzések némi kifejeződésének tekinthető például az önkormányzati választások előkészületeként tartott 2020. március elejei csíkszeredai előválasztás, ahol egy fiatal, de veterán politikus szembe menve a pártvezetéssel, kiütésszerű eredménnyel és óriási választói részvétel mellett legyőzte a 16 éve regnáló polgármestert.[24]

A politikai érdekképviselet visszaszorulását mutató tendenciákat lehetne hozni a délvidéki és a kárpátaljai magyar politikai formációk esetében is. Ezeknek a folyamatoknak az elemzésére jelen írásban nincs lehetőségünk, de a kihívás komolysága mindenképpen szükségessé tenné a történések mélyreható kiértékelését minden érintett terület vonatkozásában és a megfelelő konzekvenciák levonását követően akár a politikai prioritások átfogalmazását is annak érdekében, hogy az etnikai politizálás jövője biztosítható legyen a nemzetállamok továbbélésének korában.

Összegzés

A külhoni magyar közösségek autonómiatörekvéseinek európai kontextusa alapvetően kedvezőtlen, ami részben az európai – Európa tanácsi és európai uniós – intézmények alapbeállítottságára, részben pedig a Nyugat-Európában megerősödött függetlenségi törekvések keletkeztette bizonytalanságra vezethető vissza. Ez azonban csak az érem egyik oldala, a magyar autonómia-törekvések sikertelenségének másik – talán fontosabb – oka abban keresendő, hogy az érintett magyar közösségeknek nincsen egy társadalmi konszenzussal övezett elképzelése, terve az érintett államokba való ilyen intézményes beilleszkedésre. Ez nem kizárólagosan, de jelentős részben az érintett közösségek társadalmi és politikai vezetőinek hibája, ami egyre világosabban meglátszik az érintett politikai erők társadalmi támogatottságának csökkenésében is.

Amíg a közép-európai nemzetállami struktúra létezik, addig az etnikai közösségek fennmaradása érdekében az asszimilációs nyomás csökkentését elősegítő etnikai politizálásra szükség lesz – vagyis vélhetően még hosszú ideig. Az etnikai politizálást viszont minden lehetséges szinten végezni kell, a helyi és megyei önkormányzatokban – amelyeket zömében nem fenyeget a magyar érdekképviselet eltűnésének veszélye – valamint az országos és európai parlamenti színtéren is – ahol ez a veszély már sokkal nyilvánvalóbb. A következő időszak kihívása ezért az lesz, hogy milyen víziót készítenek közösségeik számára a magyar politikai formációk és hogyan lesznek képesek társadalmi hitelességüket visszanyerni.

Manzinger Krisztián