Bevezetés: a szuverenitás fogalma

A hazai és európai közéleti vitákban manapság egyre több szó esik a szuverenitásról. A fogalom sokféle összefüggésben használatos: beszélünk népszuverenitásról, jogszuverenitásról, állami szuverenitásról. A ’szuverenitás’ szó eredeti jelentése legtömörebben főhatalomként adható vissza. Aki szuverén, azé a legmagasabb szintű, végleges döntés meghozatalának joga, ami ellen nincs ellenvetés, fellebbezés. A szuverén tehát csak akkor tekinthető szuverénnek, ha egyedül képes gyakorolni hatáskörét, azaz más beleegyezésére ehhez nincs szükség. Régen az uralkodó volt szuverén, ma a nép az, az uralkodó felfogás szerint. Hugo Grotius, a nemzetközi jog atyjának tekintett holland tudós felfogásában[1] a szuverenitás azonban egyértelműen nem korlátlan, az uralkodót kötelezik az isteni törvények és a természetjog. A keresztyén felfogás tehát Istent tartja egyedül szuverénnek, korlátlan hatáskörű, végső döntéshozónak, akitől minden földi hatalom származik.

Az alábbiakban a nemzetállamok önálló döntési szabadságáról, azaz az állami szuverenitásról, és annak mai magyar alkotmányos helyzetéről lesz szó. Az államtudomány szerint[2] az állami szuverenitásnak van egy belső és egy külső oldala. A belső azt jelenti, hogy az állam képes önállóan meghatározni és fenntartani a belső állami-jogi rendet, továbbá főhatalmat gyakorolni a területén lévő természetes és jogi személyek, valamint dolgok felett. A szuverenitás külső oldala szerint az állam független, vagyis minden külső, idegen hatalomtól szabad és önálló államisággal rendelkezik, továbbá a nemzetközi kapcsolatokban az egyenlőség alapján vesz részt. Látni kell, hogy a szuverenitás e belső és külső oldala szorosan összefügg egymással (van olyan nézet, amely szerint ezek nem is választhatók el egymástól): azaz csak a „befelé” erős és kompetens hatalommal rendelkező állam lehet „kifelé”, a nemzetközi térben független és önálló.

Bár elvileg az államok egyenlők, a gyakorlatban vannak egyenlők és egyenlőbbek. A nagyhatalmi viszonyok – az általános történelmi tapasztalat szerint – döntő befolyással vannak az államok, különösen a kisállamok szuverenitására, és sokszor elvonják azt. A gyarmattartó nagyhatalmak elvonták az alávetett gyarmatok szuverenitását, a terjeszkedő birodalmak – a római impériumtól a szovjet birodalomig – szintén maguknak vindikálták a szuverenitást a bekebelezett területek rovására. Ezek az erőszakos, hódító törekvések ma már kevésbé jellemzőek, bár nem példanélküliek. A kisállamok szuverenitásának korlátozása ma sokkal árnyaltabb módon, indirekt eszközökkel történik. Ilyen eszköz lehet egy szövetségi rendszer, amelynek bár elsődleges célja nem a szuverenitás-transzfer, működése során mégis ez történik.

[[paginate]]

A modern kor fontos jelensége az államok integrációja, amely végső fokon föderációt hoz létre, azaz több államalakulat szövetségét, mely által ezek szuverenitásukat, vagy annak egy részét önként feladva, egy magasabb szintű entitást, szövetségi államot hoznak létre (kétszintű állam). Ilyen képződmény volt az Amerikai Egyesült Államok, a Svájci Államszövetség, és végső soron ilyen az Európai Unió is. Történelmi tapasztalat, hogy egy ilyen szövetségi rendszerhez a kis államok máskét viszonyulnak, mint a nagyok. Az USA létrejöttekor is sok kisebb tagállam tartott attól – joggal –, hogy a nagyok dominanciája fog érvényesülni. Az amerikai alkotmányozás során meg kellett találni a kompromisszumot a nagyságból (lakosságszám, katonai, gazdasági potenciál, adómérték) fakadó döntéshozatali túlsúly iránti igény és a tagállamok egyenlősége között. Ezt az egyensúlyt tükrözte az amerikai államszervezetben a mai napig élő parlamenti döntéshozatali rend: míg a Kongresszus alsó kamarájában, a Képviselőházban a tagállamok lakosságarányos képviselete érvényesül (a nagyok szava többet nyom a latban), addig a Szenátusban minden tagállamot, a legkisebbet és a legnagyobbat is, két-két szenátor képvisel. A döntésekhez pedig a két ház egyetértése szükséges. Mindez szépen hangzik, és bár az azóta eltelt idő megmutatta azt is, hogy a konstrukció a gyakorlatban is működik, eleinte mégsem övezte feltétlen bizalom és konszenzus, és nem is mindegyik tagállam fogadta el az elejétől fogva. Emiatt az – akkor még tárgyalás, alku alatt lévő – alkotmány ünnepélyes bevezetője a dokumentumot nem a tagállamok, hanem a nép akaratát tükrözőnek mutatta be (az alkotmány híres kezdősorában megszólal az alkotmányozó: „We, the people of the United States of America…”). A szépen hangzó fordulat elfedte, hogy az amerikai nép még kialakulóban volt, hiszen nem lehetett tudni, hány tagállam fog csatlakozni a szövetséghez. Végül egy sem maradt ki, sőt később újak csatlakoztak – de ehhez a szövetségpártiak taktikájára, néha nyomására, erőfölényére is szükség volt.

A szuverenitás-viták nemcsak domináns és alárendelt államok között, hanem egy szövetségi rendszeren belül is, folyamatosan jelen vannak. (Említhető példaként az USÁ-ban a Legfelsőbb Bíróság közelmúlti döntése, amellyel az abortusz-szabályozást teljeskörűen tagállami hatáskörbe utalja. Ezzel nőtt a tagállami szuverenitás mértéke a szövetségen belül.) Nem mindegy, hogy egy szövetség birodalomként, vagy egyenlő tényezők partnerségeként működik-e. Bár ez nehezen mérhető és számszerűsíthető, a tagállamok és a szövetség által gyakorolt állami szuverenitás kiegészíti egymást. Amely hatáskör nem a tagállamoké, azt a szövetség gyakorolja, saját intézményei és döntéshozatali rendje által. A szuverenitás elosztása a két szint között az alkotmány feladata.

[[paginate]]

Nemzeti szuverenitásunk az Európai Unióban

Az Európai Unió föderális, szövetségi entitás, még ha nem is gyakorol teljes állami szuverenitást, azaz nem tekinthető szövetségi államnak. Legalábbis jelenleg, hiszen vannak olyan föderalista elképzelések, amelyek a jövőben az EU-ból Európai Egyesült Államokat formálnának. E koncepció szerint a tagállamok szuverenitása csökkenne, ennek helyét az Unió szuverenitása venné át, amelynek intézményei – Bizottság, Tanács, Parlament – egy szövetségi állam föderatív kormányzati intézményeivé válnának. E föderalista gondolat ma még utópia, legalább két tényező miatt: egyrészt nincs egységes, „európai nép”, amely kinyilváníthatná közös akaratát egy európai alkotmányban („we the people of the United States of Europe…”). A másik komoly akadály az anyagi javak szövetségi szintű újraelosztásának aránya. Az EU költségvetése a tagállamok összes nemzeti össztermékének csupán 1%-át teszi ki, ez az arány az USÁ-ban 20% körül van. Azaz a szövetséget, és a közös hatásköröket (hadsereg, kül- és kereskedelempolitika) finanszírozni is kell. A föderalizáció tehát szükségszerűen nagyobb pénzügyi újraelosztást, azaz a tagállamok felől forráselvontást jelent – erről a gyakorlati szempontból is fontos kérdésről meglepően kevés szó esik a mai szuverenitás-föderalizáció vitákban.

Kérdés, a magyar állam szuverenitása biztosított-e az Európai Unió szövetségi rendszerében. A magyar Alaptörvény „E” cikke szerint „Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. Az e bekezdés szerinti hatáskörgyakorlásnak összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát.”

[[paginate]]

Az alkotmányos rendelkezés szerint tehát hazánk nem mond le nemzeti szuverenitásáról, csupán annak egyes összetevőit (bizonyos alkotmányos hatásköröket) a többi tagállammal közösen gyakorolja, és ezt a hatáskörgyakorlást a gyakorlatban átengedi az EU intézményinek. Ez önkéntes, szuverén döntése a magyar államnak. A szuverenitás-transzfer korlátai azonban, az Alaptörvény hetedik, 2018-ban hatályba lépő módosításáig, nem voltak alkotmányos szinten meghatározva. Azóta az alkotmányos mérce az, hogy az Unió hatáskör-gyakorlása nem sértheti az Alaptörvényben foglalt jogokat, valamint nem korlátozhatja a „területi egységre, népességre, államformára és állami berendezkedésre” vonatkozó rendelkezési jogunkat. Ez utóbbiak a nemzeti szuverenitás tárgykörébe tartozó, alapvető kérdések, amelyek meghatározzák alkotmányos identitásunkat.[3]

Az EU bármiféle szuverenitása tehát nem önmagától, hanem a tagállamoktól származik. Jó lenne, ha az EU úgy is tekintene magára, mint a tagállamok által, önként, bizonyos hatáskörök gyakorlására létrehozott entitás – ezen a körön azonban rendszeresen túlterjeszkedik. A jogalkotáson túlmenően is, például pályázati- és támogatáspolitikája által, „lopakodó” hatáskörökkel olyan területeken is megveti a lábát a tagállami közigazgatás terén, amelyek nem tartoznak a hatáskörébe. Az adminisztratív központ, Brüsszel felől nézve ez a törekvés érthető, de ezt a tagállamok felől ki lehet, és ki is kell egyensúlyozni. Jelenleg a tagállami szuverenitás védelmében  sem erős, konszenzusos EU-szintű alkotmányos szabályok, sem az azok betartása felett őrködő, független bírósági mechanizmusok nem léteznek. Az Európai Unió Bírósága, ítélkezési gyakorlata alapján, elkötelezetten integrációpárti, és ez az Európai Bizottság által kitűzött politikai irány is („Ever closer Union” – Mindig Szorosabb Unió). Mindezt a tagállamok konszenzusa nem kíséri. A szuverenista és föderációpárti hangok közötti vita kiújulóban van, és az inga a korábbi integrációpártiságtól mintha mostanában a szuverenista felfogás felé látszana elmozdulni.

[[paginate]]

A tagállami nemzeti szuverenitás jogi védelmi rendszere ennek ellenére jelenleg mégis inkább működőképesnek mondható. A további Uniós hatáskör-növelés csak konszenzussal lehetséges, azaz minden tagállamnak vétójoga van. Bár vannak olyan föderalista törekvések, hogy az egyhangú döntéshozataltól a többségi felé mozduljon el a rendszer, azaz a kisebbségben maradó tagállamok akarata ellenére is lehessen döntéseket hozni. Ez egyértelműen szövetségi, sőt, már-már birodalmi irányba tolná el az EU-t. Ez az irány több tagállam, köztük hazánk számára elfogadhatatlan. Hazánk az utóbbi években aktivizálta szuverenitás-védelmi rendszerét. Az Alkotmánybíróság kimondta[4], hogy maga vizsgálhatja az uniós jogszabályok, döntések felülvizsgálata során azt, hogy az Unióra ruházott szuverenitás sérti-e „az emberi méltóságot, más alapvető jogot, vagy Magyarország szuverenitását, illetve történeti alkotmányán alapuló önazonosságát.” A történelmi jelentőségű döntés tehát nem fogadja el az Uniós jog feltétlen elsőségének doktrínáját, és elsődlegesnek tekinti az Alaptörvény rendelkezéseinek lényegi magját. Ezzel a magyar alkotmány az uniós jogalkotás korlátjaként, ténylegesen is nemzeti szuverenitásunk letéteményesévé vált. Az alkotmányos önazonosság (identitás) fogalma a nemzeti szuverenitás lényegét takarja, a magyar államiság olyan meghatározó sajátosságait, amely minden belső és külső döntéshozó számára érinthetetlen. Nemzeti szuverenitásunk lényege, célja tehát alkotmányos identitásunk megőrzése, védelme.

Emellett említést érdemel a 2023-ban létrehozott[5] Szuverenitásvédelmi Hivatal is. Bár a szervezet – amely az egyetlen „hivatal” megnevezésű állami szervünk, amely nem végez hatósági tevékenységet – profilját tekintve inkább elemző-tájékoztató, és nem klasszikus hivatali tevékenységet végez, szerepe lehet nemzeti szuverenitásunk lakossággal történő megismertetésében, az azt fenyegető kockázatok tudatosításában.

[[paginate]]

Zárszó – szuverenitás az erőviszonyok tükrében

Minden, a tagjai számára előnnyel kecsegető, önként létrehozott föderáció fő kérdése az alkotó tagok erőviszonyai körül forog. A kicsik szemszögéből a szövetség birodalomnak, a nagyok szemszögéből kompromisszum-alapú egyesületnek tűnik. A kicsik nem tudják befolyásolni a szövetségi politikát, a nagyok ugyanakkor önsúlyuknál fogva nem tudják nem meghatározni, befolyásolni azt.

Az EU-ban is, a tagállami jogegyenlőség ellenére igencsak számítanak az erőviszonyok, ez pedig veszélyeztetheti a tagállami szuverenitást. Mint minden föderációban, itt is más a kis és más a nagy befolyással rendelkező tagállamok helyzete. A kis tagállamok nincsenek érdemi befolyással a döntéshozatalra, ezért abban érdekeltek, hogy meg lehessen akadályozni számukra kedvezőtlen döntéseket. A nagy tagállamok ugyanakkor könnyen képesek az érdekeiknek megfelelő irányba vinni a döntéseket, ezért abban érdekeltek, hogy ne tudja senki feltartóztatni az általuk generált folyamatokat. A kis tagállamok jogalkotásának jelentős részét ma az EU jogalkotása meghatározza. Az EU jogalkotását ugyanakkor néhány nagy tagállam befolyása határozza meg jelentősen. Látni kell, hogy semleges, steril Uniós érdek nem létezik: a döntések irányát mindig az erőviszonyok, a nagy tagállamok érdekszövetsége és koalíciója határozza meg. Ebben a helyzetben szuverenitásunk védelme felértékelődik, hiszen ez az a horgony, amely rögzíti nemzeti identitásunkat, megvédve azt a változatos globális és uniós érdekek viharaitól.

Kitekintésként megemlíthető, hogy magyar nemzeti önrendelkezésünk egyik gondolati forrása az alulról szerveződő, vezetőit maga választó, önfenntartó kálvini gyülekezeti modell volt. Ez a modell közelebb állt a történelmünk során vágyott, nemzeti önrendelkezésen alapuló politikai berendezkedéshez, szemben a központosító Habsburg-kormányzattal, és annak tartóoszlopával, a katolicizmussal. A református volt az a sajátosan magyar vallás, amely mind a Bocskai-, mind a Rákóczi-szabadságharcok idején a vallási-ideológiai támpontot adta a szabadságküzdelmekhez. A református állameszme mindig is közelebb állt a saját sorsának alakulását meghatározni képes nemzetállamhoz, mint az idegen birodalmakba való betagozódáshoz. Református eleink a szabadságot, szabad vallásgyakorlatot fontosnak tartották, és csak szuverén nemzeti keretben látták azt biztosítottnak. Bár a nemzeti szuverenitás ma már nem felekezetileg megosztó kérdés, reformátusként büszkék lehetünk e gyökerekre. A szuverenitás végső letéteményese hitünk szerint ma is a mindenható Isten, akitől minden világi hatalom származik.

Szabó Zsolt